政府怠于報請驗收扶貧項目應(yīng)按約定承擔(dān)違約責(zé)任
【案情】

　　2016年2月8日，某鎮(zhèn)政府與葛根股份合作社簽訂《葛根基地項目建設(shè)合同》，由葛根合作社種植葛根500畝的種植基地。項目實行大包干，合作社牽頭，統(tǒng)一購買、財政補(bǔ)助。合同約定鎮(zhèn)政府在項目完工后組織相關(guān)部門進(jìn)行初驗，合格后報縣級部門驗收；鎮(zhèn)政府按進(jìn)度支付工程款，工程竣工后劃撥工程款的50%，項目初驗后報縣級政府部門驗收合格后全額付款。2016年9月，經(jīng)初驗后，鎮(zhèn)政府已按照合同約定支付項目款的50%，但至今未報縣級政府部門驗收，導(dǎo)致合作社種植的葛根爛在地里，損失嚴(yán)重。鎮(zhèn)政府分別在2018年5月和9月以農(nóng)戶種植面積需進(jìn)一步核實為由發(fā)出整改通知，要求承包方進(jìn)行整改，退還已支付的項目款并拒付剩余款項。鎮(zhèn)政府向一審法院起訴請求葛根合作社退還已支付的工程款15萬元，由葛根合作社承擔(dān)違約金15050元。葛根合作社向一審法院提出反訴請求判決鎮(zhèn)政府支付尚欠工程款15萬元。一審法院判決鎮(zhèn)政府支付尚欠葛根合作社116400元，二審維持原判。

　　【分歧】

　　本案的爭議焦點(diǎn)是：對于涉及扶貧項目的案件，雖然合同未明確約定當(dāng)?shù)卣M織驗收的合理期限，但政府怠于履行合同義務(wù)，消極阻止付款條件的成就的行為，是否已構(gòu)成違約？

　　第一種意見認(rèn)為，葛根合作社已履行合同約定的主要義務(wù)，有權(quán)要求鎮(zhèn)政府按照雙方約定支付已經(jīng)履行部分價款。但是，因雙方均存在一定過錯，故鎮(zhèn)政府與葛根合作社請求對方承擔(dān)違約金的訴訟請求，應(yīng)當(dāng)不予支持。

　　第二種意見認(rèn)為，雖然合作社未完成合同約定的種植面積，但鎮(zhèn)政府已對實際完成的畝數(shù)予以確認(rèn)，怠于報請最終驗收，消極阻止付款條件的成就，可視為合同相對人已按合同約定完成了驗收義務(wù)，鎮(zhèn)政府應(yīng)按合同約定支付尚欠的工程款并承擔(dān)違約責(zé)任。

　　【評析】

　　筆者贊同第二種意見，理由如下：

　　1.案涉項目已經(jīng)初步驗收合格?？⒐を炇兆鳛楣こ探ㄔO(shè)過程的最后一環(huán)，是全面考核基本建設(shè)成果、檢驗工程質(zhì)量的重要步驟。本案雙方約定驗收分為初級驗收和縣級政府部門驗收?！斗鲐氻椖看寮夠炇諉巍访Q上為村級，但首部加蓋了鎮(zhèn)政府單位的印章，項目驗收人一欄處有駐村工作隊人員、義務(wù)監(jiān)督員、村民代表、項目村社代表簽名，且鎮(zhèn)政府亦認(rèn)可簽名的駐村工作隊人員系其工作人員，故該次驗收應(yīng)視為鎮(zhèn)政府組織的驗收。該表載明“實際完成葛根基地種植384畝，散戶種植60畝，共計種植444畝”，可以認(rèn)定鎮(zhèn)政府已確認(rèn)葛根合作社實際種植面積444畝。另外，鎮(zhèn)政府在2016年9月22日完成驗收后，于同年12月又向合作社支付項目款15萬元，該款項數(shù)額亦與“工程竣工后劃撥工程款的50%”合同條款相互印證。因此，案涉項目應(yīng)視為已經(jīng)初步驗收合格。

　　2.鎮(zhèn)政府提出的種植面積抗辯有違誠信。鎮(zhèn)政府在2016年12月支付部分項目款15萬元后，以2018年5月18日縣扶貧開發(fā)辦公室出具的整改通知書為依據(jù)，認(rèn)為葛根合作社實際種植面積涉嫌虛假，需要進(jìn)一步核實的抗辯理由，與查明的事實不符，亦有違誠信。

　　3.報請縣級部門驗收超過了合理期限。雙方的合同約定項目初驗合格后由鎮(zhèn)政府報請縣級部門驗收。雖然雙方未明確約定報請縣級部門驗收的時限，但絕不是無限制的期限。因此，出于對合同雙方權(quán)益的平等保護(hù)，應(yīng)理解為合理期限，鎮(zhèn)政府在2016年9月22日完成驗收后，直到縣扶貧開發(fā)辦公室2018年5月18日發(fā)出整改通知書，早已超過了合理期限，也違背種植作物的季節(jié)性特征。

　　4.本案不適用違約責(zé)任認(rèn)定中的損益相抵原則。我國合同法第九十七條規(guī)定了合同解除后果的一般處理原則是終止后續(xù)履行，對于已經(jīng)履行的部分根據(jù)合同性質(zhì)采取恢復(fù)原狀或補(bǔ)救措施，并按照違約責(zé)任處理損失賠償問題。違約責(zé)任認(rèn)定中的損益相抵規(guī)則作為平衡當(dāng)事人利益的制度，在受害人對損害的發(fā)生或擴(kuò)大具有過錯的情況下，發(fā)揮合理公平劃分加害人與受害人之間的責(zé)任范圍的功用。筆者認(rèn)為，在適用該原則時應(yīng)著重考察雙方各自的違約行為產(chǎn)生的實際客觀原因。本案中，合作社的實際種植面積為444畝，未符合合同約定，但該面積已經(jīng)被鎮(zhèn)政府認(rèn)可。而鎮(zhèn)政府在完成初步驗收后，怠于履行上報縣級政府部門進(jìn)行最終驗收，嚴(yán)重遲延，違背了本案農(nóng)業(yè)項目的季節(jié)性特征，遲延驗收的責(zé)任應(yīng)歸于鎮(zhèn)政府，其怠于履行合同義務(wù)，消極阻止付款條件成就，構(gòu)成違約，應(yīng)按約定承擔(dān)違約責(zé)任。

　　5.本案處理結(jié)果兼顧了脫貧攻堅的效果和營商環(huán)境的優(yōu)化。2020年是全國脫貧攻堅戰(zhàn)役的決勝之年、收官之年，而種植合作社這一經(jīng)濟(jì)模式，契合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)布局，是解決區(qū)域性整體貧困和實現(xiàn)脫真貧、真脫貧的重要舉措。但上述案例反映出個別地方政府在項目施工合同訂立、履行過程中存在漏洞，并且驗收工作缺乏時效性，既影響扶貧項目建設(shè)效果，也不利于政府公信力提升、當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保障，更有損當(dāng)?shù)亟】怠⒎ㄖ蔚臓I商環(huán)境。本案的實體處理結(jié)果依法維護(hù)了合作社的合法權(quán)益，有效規(guī)范了地方政府在工程項目中的立約、履約行為，督促政府積極完成最終驗收，按約定支付工程款，確保合作社這一經(jīng)濟(jì)模式在助推脫貧攻堅、優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)程中發(fā)揮積極功效。

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