國土是生態(tài)文明建設的空間載體。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，是落實中央新發(fā)展理念、實現可持續(xù)發(fā)展的重要保障。近期自然資源部辦公廳印發(fā)的《關于加強國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》），從五個方面對國土空間規(guī)劃工作提出了重要求和根本遵循。上海是最早開展“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃實踐的城市之一。我們理解，要落實國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理重大責任，就要始終堅持高質量發(fā)展要求，以新體系建立為契機創(chuàng)新國土空間規(guī)劃資源管理邏輯，以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系保障一張藍圖干到底，以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理模式，以“規(guī)劃資源全生命周期管理”創(chuàng)新統(tǒng)籌規(guī)劃-建設-管理三大環(huán)節(jié)，努力提升國土空間規(guī)劃實踐和治理水平。

　　一、以“多規(guī)合一”規(guī)劃體系規(guī)范規(guī)劃編制審批

　　《通知》要求“嚴格按照中央精神，依法依規(guī)編制和審批各類國土空間規(guī)劃”。國土空間規(guī)劃作為指導各項開發(fā)保護行為的“多規(guī)合一”政策工具，是國家和地方戰(zhàn)略實施的重要支撐，其內涵十分豐富。早在2008年，上海即以規(guī)劃、土地機構整合為契機，開展了基礎底圖、用地分類、編制標準、管控口徑等技術層面的“兩規(guī)合一”；2013年起，上海又以新一輪城市總體規(guī)劃（“上海2035”）編制為載體，同步實施“五量調控”土地新政，將土地政策與規(guī)劃編制實施互動,進一步促進“規(guī)土深度融合”；2018年至今，在國家機構改革和“上海2035”總規(guī)批復“雙契機”下，上海統(tǒng)籌生態(tài)、交通、住房、農業(yè)、市政、公服、防災等專項規(guī)劃，已基本實現全市各類規(guī)劃在國土空間保護開發(fā)上的“多規(guī)合一”。

　　我們認為，明確國土空間規(guī)劃體系不僅是為了規(guī)劃編制階段的“多規(guī)合一”，更是后續(xù)各方、各層次主體實施規(guī)劃許可、建設、管理的統(tǒng)一藍圖。2019年，中共中央國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，指出“國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據”“堅持先規(guī)劃、后實施，不得違反規(guī)劃進行各類開發(fā)建設活動”。上海在貫徹落實中進一步明確提出“堅持黨管規(guī)劃，強化規(guī)劃權威”。上海市委、市政府高度重視，要求“進一步統(tǒng)籌銜接國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把研究上海市‘十四五’規(guī)劃放在深入實施‘上海2035’總體規(guī)劃之中”。2020年底，上海計劃全面完成全市各級國土空間總體規(guī)劃，形成國土空間開發(fā)保護“一張圖”?？梢哉f，上海將在“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃體系引領下，開展后續(xù)國土空間用途管制、規(guī)劃許可和審批制度改革，在傳統(tǒng)空間維度統(tǒng)一基礎上進一步強調時間維度上的統(tǒng)一運行規(guī)則，為下一階段多規(guī)實施融合、管理提質增效提供自上而下的空間基礎。

　　二、以“雙制度”改革再造規(guī)劃許可管理模式

　　以“空間用途管制制度”和“審批制度”雙改革再造規(guī)劃許可管理新模式。用途管制是空間治理的基本規(guī)則，審批制度改革是提升空間治理效率的重要途徑?！锻ㄖ芬?ldquo;切實把‘多規(guī)合一’改革精神落到實處，絕不能身子進了新時代，思想還停留在過去”。因此，上海在建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系后，又開展了刀刃向內的一系列制度改革，在國土空間規(guī)劃后續(xù)建設實施階段，將原本分屬規(guī)劃、土地等不同領域的用途管制和許可審批事項梳理整合和流程再造，更好確保規(guī)劃的“一張藍圖”。

　　一是立足精細化管理需求建立全域用途管制制度。按照“以國土空間規(guī)劃為依據分區(qū)分類實施用途管制”要求，以全域國土空間與全要素自然資源為管制對象，以審批、核準、備案、監(jiān)測監(jiān)管等為管制手段，形成全域、全要素、全過程用途管制實施細則，作為精細化空間治理的基本規(guī)則。在城市開發(fā)邊界內、外，統(tǒng)一實行“詳細規(guī)劃+規(guī)劃土地許可+地類變更”的管制方式。在城市開發(fā)邊界外，還可以實行“約束指標+分區(qū)準入+地類管理”的管制方式，綜合考慮項目類型、用地規(guī)模、建筑高度、環(huán)保要求等要素，制定空間準入清單，提高管理彈性。目前，上海市規(guī)劃和自然資源局正會同市發(fā)改、住建、生態(tài)、農林等有關部門牽頭制定全口徑空間用途管制規(guī)則，指導督促各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同落實用途管制要求。

　　二是立足流程再造開展審批制度改革。結合機構改革和工程建設項目審批制度改革，整合精簡審批事項和審批流程，以“多規(guī)合一”空間用途管制制度為基礎，以“多測合一”的統(tǒng)一地理測繪數據為支撐，以“多審合一”、“多證合一”、“多驗合一”為導向，針對規(guī)劃資源28項審批事項，開展了“刀刃向內”的業(yè)務流程再造，提高審批效率。通過管理邏輯重新梳理，將規(guī)劃資源部門各類審批事項整合進“空間準入條件”、“用途管制許可”和“竣工驗收”三大階段?？臻g準入條件階段，將規(guī)劃選址與用地預審合并為“規(guī)劃土地意見書”一個審批事項，一次性征詢相關管理部門的建設條件和管理意見，向建設單位明確項目空間準入條件。憑“建設項目規(guī)劃土地意見書”批準文件辦理土地征收、儲備、轉用、供地以及房屋征收等相關工作。用途管制許可階段將建設用地規(guī)劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)新的建設用地規(guī)劃許可證。下一步繼續(xù)探索將建設用地規(guī)劃許可證、建設用地批準書、建設工程規(guī)劃許可證（含建設工程設計方案）合并為國土空間用途管制許可證?？⒐を炇针A段將規(guī)劃竣工驗收、土地核驗合并為規(guī)劃資源竣工驗收事項。該階段是對前期規(guī)劃許可內容進行全面驗收，通過項目對國土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行全面核查和評估反饋，實現國土空間規(guī)劃許可閉環(huán)管理。

　　三、以機制創(chuàng)新構建規(guī)劃資源全周期管理平臺

　　《通知》要求各地加快建立完善國土空間基礎信息平臺，實行規(guī)劃全周期管理。這方面，上海充分利用機構整合先發(fā)優(yōu)勢，已初步建立了規(guī)劃資源全周期管理平臺，并向各方規(guī)劃實施主體開放，進一步統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，真正讓自然資源主管部門的規(guī)劃成為“全市的規(guī)劃”，讓規(guī)劃實施成為城市發(fā)展運行的系統(tǒng)行為，提高城市工作系統(tǒng)性。

　　一是建立總規(guī)實施監(jiān)測和城市體檢評估機制。構建一套“可動態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護、可國際對標”、符合上海發(fā)展特色的規(guī)劃實施監(jiān)測、評估、維護機制。根據實時監(jiān)測規(guī)劃指標變化情況，編制年度實施監(jiān)測報告；每三年或每五年對規(guī)劃實施情況開展評估，編制評估報告；以五年為期限制定近期建設規(guī)劃，銜接國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，為市委、市政府推進總規(guī)實施的各項決策部署工作提供服務和支撐。

　　二是不斷完善國土空間信息平臺。強調規(guī)劃管理行為全過程可回溯、可查詢，上海正全力打造“大規(guī)劃”、“大土地”、“大項目”、“大地質”、“大登記”、“大測調”、“大OA”及“大監(jiān)督”八個信息模塊，作為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督的依據支撐，探索用數據說話、用數據管理、用數據決策，全面減少人工干預的可能。如“大規(guī)劃”模塊圍繞“多規(guī)合一”，整合總規(guī)、單元、專項、控規(guī)、村規(guī)等各層次規(guī)劃數據，對空間規(guī)劃數據標準進行梳理，規(guī)范了423個圖層，2496個屬性字段的數據標準，更好地實現上、下位規(guī)劃的有序延遞；“大土地”模塊圍繞“從資源到資產”，構建“國土空間保護修復-開發(fā)利用-資產管理”的全生命周期管理體系。其中已率先在產業(yè)用地領域，疊加地塊規(guī)劃、儲備、供應、績效等數據信息，形成產業(yè)用地全生命周期數據流，對全市規(guī)劃資源、產業(yè)經濟、環(huán)境保護部門和全市產業(yè)園區(qū)開放，為市、區(qū)政府和各部門決策監(jiān)管提供統(tǒng)一平臺。

　　三是建立國土空間實施監(jiān)管和考核機制。構新中國成立土空間規(guī)劃實施“互聯(lián)網+監(jiān)管”體系，聯(lián)合上海城市運行管理系統(tǒng)，運用衛(wèi)星遙感技術等信息化手段，加強動態(tài)監(jiān)督預警，及時發(fā)現國土空間資源過度開發(fā)、粗放利用和突破規(guī)劃控制要求的行為并進行預警；加強國土空間規(guī)劃實施的考核，考核結果作為對各級黨委、政府及其部門績效考核的重要內容；強化監(jiān)督和責任追究制度，國土空間規(guī)劃實施堅持黨政同責，對違反國土空間規(guī)劃的各類行為，立案查處并依法依規(guī)追究責任。

　　今后，上海將進一步以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實自然資源部“兩統(tǒng)一”職責各項部署，以國土空間規(guī)劃體系為基礎、全面建立落實符合中央要求、同時兼顧地方特點的國土空間開發(fā)保護制度，以“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”為己任，為超大城市國土空間規(guī)劃體系建設和監(jiān)督實施管理提供上海經驗。（上海市規(guī)劃和自然資源局局長  徐毅松）