政府還貸收費(fèi)公路 利息負(fù)擔(dān)十分沉重

　　我國收費(fèi)公路分為“政府還貸公路”和“經(jīng)營性公路”兩類，前者是指政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款修建的公路，后者是指社會(huì)資本通過BOT方式投資建設(shè)或者有償受讓收費(fèi)權(quán)的公路，前者通行費(fèi)收入屬于政府性基金收入，除用于公路養(yǎng)護(hù)管理外，主要用于償還政府還貸收費(fèi)公路債務(wù)；后者通行費(fèi)收入屬于收費(fèi)公路企業(yè)自有收入，主要用于收回社會(huì)資本投資并獲得合理回報(bào)。

　　無論是政府還貸公路還是經(jīng)營性公路，建設(shè)投資的七成左右都是以銀行貸款為主的債務(wù)性資金。截至2016年年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額達(dá)到7.59萬億元，其中財(cái)政性資金投入占17%，社會(huì)資本投入占14%，舉借銀行貸款等債務(wù)本金占69%?？鄢褍斶€的債務(wù)本金后，2016年全國收費(fèi)公路債務(wù)余額為4.86萬億元，其中政府還貸公路2.61萬億元，經(jīng)營性公路2.24萬億元。

　　由于債務(wù)規(guī)模較大及銀行貸款融資成本偏高（約為4.76%）等原因，使得收費(fèi)公路特別是政府還貸公路的利息負(fù)擔(dān)十分沉重。2016年，政府還貸公路的利息支出為1278億元，占1811億元通行費(fèi)收入的70.6%，相當(dāng)于政府還貸公路每收10元通行費(fèi)，有7元需要支付給銀行等債權(quán)人用于償還債務(wù)利息（尚未包含償還債務(wù)本金支出）。因此合理控制收費(fèi)公路債務(wù)規(guī)模，降低融資成本是確保收費(fèi)公路健康可持續(xù)發(fā)展的重要任務(wù)。

　　從“修多少路，貸多少款”到“發(fā)多少債，修多少路”

　　在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，會(huì)給公路建設(shè)帶來什么影響？從收費(fèi)公路角度看，發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有“被動(dòng)”和“主動(dòng)”兩方面原因：

　　所謂“被動(dòng)”，是指2015年《中華人民共和國預(yù)算法》修訂并出臺(tái)后，國家對(duì)政府舉債方式的一系列收緊和規(guī)范舉措，使得《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定的政府交通運(yùn)輸主管部門貸款修建收費(fèi)公路的融資方式難以為繼，融資渠道逐漸關(guān)閉消失，政府還貸公路的建設(shè)走向終止。這意味著未來新增的收費(fèi)公路只能是社會(huì)資本投資的經(jīng)營性公路，但實(shí)際上由于經(jīng)營性公路對(duì)投資回報(bào)的較高要求，使其無法獨(dú)立承擔(dān)和滿足全國所有收費(fèi)公路的建設(shè)需求，特別是在公路建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益偏低但社會(huì)效益非常高的地區(qū)或路線，依然需要依靠政府出面，通過依法發(fā)行專項(xiàng)債券的方式籌集收費(fèi)公路建設(shè)資金。所以，必須開辟新的融資渠道。

　　所謂“主動(dòng)”，是指采用發(fā)行政府專項(xiàng)債券的融資方式是政府還貸公路發(fā)展到當(dāng)前階段的內(nèi)在需求，不僅有利于降低偏高的融資成本、合理控制債務(wù)規(guī)模、有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可以大幅降低收費(fèi)公路投資門檻，將動(dòng)輒幾十、上百億元的巨額投資化整為零，變?yōu)閷ｍ?xiàng)債券，吸引包括中小投資者在內(nèi)的更多社會(huì)資本投資公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，通過政府增信作用，給予社會(huì)投資者穩(wěn)定預(yù)期和公開、透明、合理的投資回報(bào)，避免社會(huì)資本直接投資建設(shè)運(yùn)營收費(fèi)公路項(xiàng)目存在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。此外，發(fā)行專項(xiàng)債券的方式也有利于科學(xué)合理控制收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，與以前政府還貸公路“修多少路，貸多少款”的方式相比，未來政府收費(fèi)公路是按照“發(fā)多少債，修多少路”的方式發(fā)展，兩者在規(guī)?？刂品矫嬗兄举|(zhì)的區(qū)別，后者可以通過對(duì)不同地區(qū)、不同時(shí)間、不同項(xiàng)目發(fā)行政府專項(xiàng)債券額度的調(diào)控，有效調(diào)整收費(fèi)公路建設(shè)規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏，確保政府收費(fèi)公路償還能力與發(fā)債規(guī)模相匹配。

　　在國際上，發(fā)行政府專項(xiàng)債券建設(shè)收費(fèi)公路已有成功經(jīng)驗(yàn)。2005年10月，為提高收費(fèi)公路管理效率，加快化解收費(fèi)公路存量債務(wù)，日本頒布了《高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》，成立了“日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”（簡稱“機(jī)構(gòu)”），全面承擔(dān)了日本收費(fèi)公路資產(chǎn)管理和債務(wù)償還職能。“機(jī)構(gòu)”身份為公益性獨(dú)立行政法人。為降低融資成本，機(jī)構(gòu)從成立至今共發(fā)行了319筆“政府保證債”，最新一期的400億日元20年期債券，年利率僅為0.63%，大幅降低了日本收費(fèi)公路的利息支出，使得更多的通行費(fèi)收入可用于債務(wù)本金的加速償還。目前，“政府保證債”已成為日本收費(fèi)公路債務(wù)的構(gòu)成主體，截至2015年年底，日本收費(fèi)公路的債務(wù)余額約為28萬億日元，其中“政府保證債”高達(dá)21萬億日元，約占71.6%。

　　作者系交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所高級(jí)工程師