鄧建新
       行政案卷材料屬于政府信息
       行政機關(guān)在辦理行政案件的過程中形成的案卷材料，屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》所指的“政府信息”。《條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”行政機關(guān)辦理行政案件，無疑是在履行職責，案卷材料就屬于在履職過程中“制作或者獲取”，以卷宗的形式“記錄、保存的信息”。但是，行政案卷材料信息如何公開，在實踐中存在不少爭議。
      行政案卷材料屬于可申請公開的信息
      行政案卷材料是一種特殊的政府信息，不屬于行政機關(guān)應當主動公開的政府信息。第一，案卷材料包含有眾多主體的個人信息。行政機關(guān)在辦理行政案件的過程中，必然會涉及眾多的主體。這些主體一般包括行政機關(guān)參與辦理、審批案件的工作人員、涉案的當事人（如行政處罰的對象）、行政違法行為的受害人、向行政機關(guān)提供證據(jù)的證人、當事人或者受害人的代理人等，有的行政案件中還有舉報人。這些眾多主體的個人信息或多或少地都保存在案卷材料當中。這些信息牽涉到各類主體的權(quán)益，公開行政案卷材料信息必須注意不得損害其中的合法權(quán)益。第二，許多行政案卷材料包含有涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第十四條的規(guī)定，“行政機關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開”。因此，行政案卷材料信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條到第十二條規(guī)定的行政機關(guān)“應當主動公開的范圍”，但是依據(jù)《條例》第十三條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以申請獲取行政案卷材料的相關(guān)信息。
       申請公開的資格條件是有利害關(guān)系
    《中華人民共和國政府信息公開條例》第十三條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》的第十二條的規(guī)定，對于“不能合理說明申請獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的，“人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求”。因此，何為“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”就是需要重點明確的問題。對此，筆者認為，應當以行政案卷材料與申請主體是否有利害關(guān)系為標準來界定“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的涵義?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第一條對立法目的有“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用”的規(guī)定，以利害關(guān)系標準來判定是否向申請人公開行政案卷材料信息符合《條例》規(guī)定的立法目的。
       行政案卷材料信息公開的范圍
      如前所述，行政案卷材料是一種比較特殊的政府信息，因此行政機關(guān)不應將案卷材料中的所有信息向申請人公開?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》規(guī)定：“行政機關(guān)向申請人提供的政府信息，應當是正式、準確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”行政案卷材料中的“內(nèi)部管理信息”和“過程性信息”一般不作為行政行為的依據(jù)，不予公開并不會對申請人的權(quán)益造成實際影響。例如《浙江省政府信息公開暫行辦法》就規(guī)定“屬于行政機關(guān)之間和行政機關(guān)內(nèi)部行文的請示、報告、批復、會議紀要、抄告單等文件和資料，不作為行政管理依據(jù)的，可以不予公開，但應當告知申請人并說明理由”。
      另外，如果行政程序并未完結(jié)，則意味著行政案件材料還并未最終成形，其中的許多信息包括證據(jù)材料等還處于審核過程中，一般也不納入公開的范圍?！豆矙C關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第十六條規(guī)定：“公安機關(guān)應當向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開下列執(zhí)法信息：（一）辦案單位名稱和聯(lián)系方式；（二）刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限；（三）行政案件辦理情況和結(jié)果。”第十八條規(guī)定：“公安機關(guān)辦理刑事、行政、行政復議、國家賠償、信訪等案件，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的規(guī)定，向當事人或者其家屬、訴訟代理人以及第三人等告知采取強制措施和案件辦理進展、結(jié)果等信息。”公安機關(guān)對于行政程序過程中的案卷材料信息公開的規(guī)定就屬于此列。
      當然，對公開案卷材料信息的范圍限制還包括《國務院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》規(guī)定的“對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供，可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍”。若案卷材料中包含此類信息，行政機關(guān)也應當不予公開。
      救濟程序中的行政案卷材料信息公開
      申請獲取行政案卷材料信息的主體，根據(jù)法律程序可以分為兩種，首先是行政行為救濟程序中的當事人。某個行政行為被申請復議或者被提起訴訟，意味著有關(guān)該行政行為的案卷已經(jīng)形成（行政不作為和不需要制作案卷的行政行為除外）。行政復議法第二十三條規(guī)定：“申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復議機關(guān)不得拒絕。”行政訴訟法第三十四條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”最高人民法院對行政訴訟中的證據(jù)交換和庭審質(zhì)證也作了相應規(guī)定。這意味著行政復議和行政訴訟程序中的當事人及其代理人都可以通過法定方式獲得充分的行政案卷材料信息。
      行政程序中的行政案卷材料信息公開
      第二種是行政程序中的當事人和利害關(guān)系人。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理……（四）行政程序中的當事人、利害關(guān)系人以政府信息公開名義申請查閱案卷材料，行政機關(guān)告知其應當按照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理的。”這里的“行政程序”是指行政機關(guān)履行公共管理職能的程序，不包括對前者進行救濟和監(jiān)督的行政復議程序。但是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政程序中的當事人和利害關(guān)系人獲取行政案卷材料信息有諸多限制。
       一是當事人和利害關(guān)系人的認定問題。行政程序的當事人和利害關(guān)系人可以認定為“與行政行為有利害關(guān)系”的人，行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對此有較為明確的規(guī)定，一般來說比較容易判定。但是有些特殊的申請人，比如對舉報不涉及自身利益的違法行為的舉報人就需根據(jù)具體情況來判定是否為行政程序的利害相關(guān)人。一般認為，舉報人并非行政案卷材料信息的利害關(guān)系人，除有權(quán)獲取行政機關(guān)對舉報是否立案和對舉報的處理結(jié)果的信息外，并無權(quán)利申請獲取案卷材料中的其他信息。
     二是公開行政程序中的案卷材料信息的形式問題。一般來說，行政機關(guān)會將立案決定書和行政處理決定書以行政法律文書的形式向當事人送達，同時以信息告知的方式通知利害關(guān)系人。除此之外，行政機關(guān)在行政程序中只能根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的要求向當事人公開案卷材料信息。《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》第二十一條規(guī)定“公安機關(guān)向特定對象告知執(zhí)法信息，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的方式，并可以通過電話、手機短信等方式及時告知”。就行政案卷材料信息的特殊性而言，行政機關(guān)不應當完全應申請人的要求形式（大多為復制）進行公開，更多的應當根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十六條的規(guī)定，“可以通過安排申請人查閱相關(guān)資料、提供復制件或者其他適當形式提供”。
      另外，聽證程序也是行政機關(guān)在行政程序中公開案卷材料信息的一種重要方式。
      總之，行政案卷材料作為一種特殊的政府信息，其公開必然受到諸多的限制，但是這種限制應當以法律、法規(guī)或者規(guī)章的形式進行明確規(guī)范，而且下位法不得限縮上位法賦予公民的知情權(quán)。行政機關(guān)應當在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的原則指導下，以《中華人民共和國政府信息公開條例》為基本依據(jù)，結(jié)合相關(guān)的法律規(guī)范和法律解釋，決定選擇適當?shù)姆绞綄ι暾埲斯_或者不公開行政案卷材料的相關(guān)信息。